ANNEXE N° 8

COHÉSION DES TERRITOIRES : LOGEMENT ET HÉBERGEMENT D’URGENCE

Rapporteur spécial : François JOLIVET

Synthèse

Les trois programmes de la mission ont fait l’objet d’une budgétisation plutôt sincère, ce dont se félicite le rapporteur. Plusieurs points de vigilance demeurent. 

Le sujet de la porosité budgétaire continue de se poser pour le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables, qui finance des réfugiés hébergés dans les dispositifs communs d’hébergement plutôt que dans les dispositifs spécialisés. La montée en puissance du plan Logement d’abord n’a par ailleurs pas permis de diminuer le recours aux nuitées hôtelières et de freiner l’augmentation des places en hébergement d’urgence. 

Concernant le programme 109 Aide à l’accès au logement, la première année de mise en œuvre de la réduction de loyer de solidarité (RLS) s’est déroulée sans accroc majeur, avec un rendement de 800 millions d’euros conforme à celui attendu. Ce programme, qui porte l’immense majorité des crédits de la mission – 14,3 milliards d’euros en exécution 2018 –, est par conséquent celui qui porte les efforts budgétaires les plus importants. Entre 2017 et 2018, les crédits ont diminué de 7,5 %.

Enfin, le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat comporte plusieurs dispositifs variés. Le nombre de logements rénovés par l’Agence nationale de l’habitat a augmenté, ce qui est une avancée. L’exécution 2018 marque aussi l’aboutissement du désengagement de l’État dans le Fonds national des aides à la pierre, maintenant financé par quatre fonds de concours alimentés par les bailleurs sociaux. Sur ce programme persiste la problématique du nombre important de dépenses fiscales, pour un montant estimé en 2018 à 13,48 milliards d’euros, alors même qu’elles sont très complexes à piloter. 

Le rapporteur spécial a choisi de travailler sur l’accès et la gestion du foncier en Guyane : la problématique du foncier est un déterminant majeur de la politique du logement sur ce territoire. Dans le cadre de ses travaux, il s’est rendu en Guyane une semaine en mars dernier. 

La Guyane est un territoire très vaste – 83 000 km², pour une population estimée au 1er janvier 2019 à 296 000 habitants. Pour des raisons historiques, l’État est propriétaire de 95 % du foncier. L’immense majorité de ce foncier est située dans des zones protégées. 

Le territoire fait face à des défis multiples. La porosité des frontières avec le Brésil et le Surinam et ne permet pas de maîtriser les flux migratoires. La proximité avec le Surinam et fait de la Guyane un territoire de transit de la cocaïne vers la métropole, transportée par des Guyanais aussi appelés « mules ». 

La Guyane accuse également un retard considérable en termes d’infrastructures publiques et d’aménagement du territoire, alors même qu’elle connaît une forte croissance démographique, de l’ordre de 2,5 % par an depuis 2011. 

Le parc de logements guyanais est inadapté à la demande. Les logements sont trop petits par rapport à la taille des familles, une partie du parc est vétuste et l’offre légale est globalement insuffisante pour répondre à la demande. Cela explique le grand nombre de constructions illégales, auxquelles on se réfère souvent par le terme « habitat spontané » ou « habitat informel » : l’agence d’urbanisme de Guyane en recensait 38 000 en 2015. Des quartiers entiers échappent ainsi à toute norme d’urbanisme ou de construction. Cela pose des problématiques sanitaires, environnementales et d’ordre public.

Cela alors que l’État investit financièrement en Guyane sur le sujet du logement : 70 millions d’aides au logement pour solvabiliser les ménages ; des financements fléchés au travers de la ligne budgétaire unique (LBU) du ministère de l’outre-mer pour financer la construction de logements sociaux et très sociaux. 

La raréfaction de foncier viabilisé entraîne en outre une augmentation de son coût, alors que les collectivités territoriales éprouvent de réelles difficultés à remplir leurs missions d’urbanisme, notamment en termes d’aménagement des réseaux primaires (eau, électricité). 

Il est estimé qu’entre l’habitat informel et l’habitat formel, 1 850 logements sont produits chaque année. Or, une étude de l’Agence d’urbanisme et de développement de la Guyane (AUDeG) datée de 2017 fait état d’un besoin de construction et de réhabilitation de 4 400 à 5 200 logements par an pour répondre aux besoins à dix ans.

Pour répondre à ces besoins, une opération d’intérêt national (OIN) a été lancée en mars 2016. Elle est portée par l’Établissement public foncier et d’aménagement de Guyane (EPFAG) ; l’objectif est de produire rapidement au moins 1 000 logements par an. 

L’action de l’État est compliquée par la multiplication des intervenants responsables du foncier. Le préfet est en théorie responsable du pilotage de la politique foncière, mais il doit composer avec la direction régionale des finances publiques (DRFiP), l’Office national des forêts (ONF), la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL), l’EPFAG, ainsi qu’avec les collectivités territoriales. 

La problématique du foncier a également été un sujet lors des événements de Guyane en avril 2017. L’État est perçu comme un propriétaire jaloux de son domaine et peu enclin à le céder, malgré les besoins du territoire. Les accords qui en ont découlé prévoient la cession de 400 000 hectares de foncier aux Amérindiens et de 250 000 hectares aux collectivités territoriales. La localisation, les modalités de cession et l’usage réservé à ces hectares restent encore à déterminer.