ANNEXE N° 8

COHÉSION DES TERRITOIRES : LOGEMENT ET HÉBERGEMENT D’URGENCE

Rapporteur spécial : François JOLIVET

Principales observations et données clés

Les trois programmes de la mission Cohésion des territoires analysés dans ce rapport sont les suivants : Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat ; Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ; Aides à l’accès au logement. Ce sont les supports de la politique du logement en France, dans différents champs, avec un fil conducteur : faciliter l’accès des citoyens et des résidents au logement.

Le projet de budget pour la troisième année de mise en œuvre du plan Logement d’abord acte la montée en puissance des dispositifs de logements adaptés. Le rapporteur rappelle l’importance cruciale de l’accompagnement social dans la réussite de ce plan et salue à ce titre la décision d’allouer 15 millions d’euros au Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL). Bénéficier de crédits pérennes facilitera le financement des projets soutenus par le fonds. 

La transformation du crédit d’impôt pour la transition énergétique en prime, prévue par le présent projet de loi, rend plus efficace un outil de rénovation énergétique. En recentrant le dispositif sur les ménages modestes et intermédiaires, le Gouvernement cible les personnes les plus touchées par la précarité énergétique. Le rapporteur spécial salue l’implication de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat dans ce changement mais reste vigilant sur les moyens qui lui seront accordés à l’avenir pour mettre en œuvre ses nouvelles missions. 

La contemporanéité du calcul des ressources pour l’attribution des aides au logement, initialement prévue pour mi-2019, aboutira en janvier 2020. L’aide sera recalculée tous les trimestres sur la base des douze derniers mois. Cette réforme est juste : l’aide sera ajustée plus rapidement en cas d’amélioration ou de dégradation de la situation de l’allocataire. Le calcul sur les douze derniers mois permet qu’un changement de situation ne se traduise pas par un changement brutal de l’allocation. 1,2 milliard d’économies sont attendues de cette réforme. 

Les engagements pris en avril 2019 dans le pacte d’investissement pour le logement social sont tenus. Le montant des économies issues de la mise en œuvre de la réduction de loyer de solidarité est limité à 1,3 milliard d’euros. Par ailleurs, le montant de la cotisation versée par les bailleurs sociaux à la Caisse de garantie du logement locatif social est diminué de 300 millions d’euros. Le fonds national d’aide à la pierre voit cette perte de recettes compensée par un versement de 300 millions d’euros d’Action Logement.

Action Logement contribue également cette année, de manière ponctuelle, au Fonds national d’aide au logement (FNAL), à hauteur de 500 millions d’euros. Le rapporteur spécial insiste sur le caractère exceptionnel de ce versement, qui ne doit pas être amené à se répéter, sous peine de fragiliser un partenaire essentiel du logement social. 

Le modèle du logement social repose en grande partie sur les prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations aux bailleurs sociaux. Celle-ci transforme les ressources de l’épargne réglementée en prêts à long terme. 

Il existe aujourd’hui un décalage entre le taux de rémunération de l’épargne réglementée, notamment du livret A, et les taux monétaires. Alors que les taux bas sont devenus un élément structurant de l’environnement économique, cet écart nuit à la compétitivité des prêts accordés par la Caisse des dépôts. L’entrée en vigueur de la nouvelle formule de calcul du taux de rémunération du livret A en février prochain introduit un mécanisme de suspension de prise en compte de l’inflation lorsque celle-ci est trop éloignée des taux monétaires. 

C’est une mesure nécessaire pour préserver le modèle sur lequel repose le financement du logement social. Néanmoins, le rapporteur souhaite impulser une réflexion sur la doctrine d’emploi des fonds d’épargne réglementée. L’objectif serait d’élargir les investissements pouvant être financés par la Caisse des dépôts pour garantir une rémunération des épargnants au moins légèrement supérieure à l’inflation. 

Le rapporteur propose donc la création d’une foncière publique au sein de la Caisse des dépôts, contrôlée par le Parlement. Son rôle serait d’investir et d’entretenir les grandes infrastructures publiques. L’État éprouve des difficultés aujourd’hui à entretenir son patrimoine. Cette foncière pourrait ainsi se substituer aux ministères.

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ANNEXE N° 8

COHÉSION DES TERRITOIRES : LOGEMENT ET HÉBERGEMENT D’URGENCE

Rapporteur spécial : François JOLIVET

Synthèse

Les trois programmes de la mission ont fait l’objet d’une budgétisation plutôt sincère, ce dont se félicite le rapporteur. Plusieurs points de vigilance demeurent. 

Le sujet de la porosité budgétaire continue de se poser pour le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables, qui finance des réfugiés hébergés dans les dispositifs communs d’hébergement plutôt que dans les dispositifs spécialisés. La montée en puissance du plan Logement d’abord n’a par ailleurs pas permis de diminuer le recours aux nuitées hôtelières et de freiner l’augmentation des places en hébergement d’urgence. 

Concernant le programme 109 Aide à l’accès au logement, la première année de mise en œuvre de la réduction de loyer de solidarité (RLS) s’est déroulée sans accroc majeur, avec un rendement de 800 millions d’euros conforme à celui attendu. Ce programme, qui porte l’immense majorité des crédits de la mission – 14,3 milliards d’euros en exécution 2018 –, est par conséquent celui qui porte les efforts budgétaires les plus importants. Entre 2017 et 2018, les crédits ont diminué de 7,5 %.

Enfin, le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat comporte plusieurs dispositifs variés. Le nombre de logements rénovés par l’Agence nationale de l’habitat a augmenté, ce qui est une avancée. L’exécution 2018 marque aussi l’aboutissement du désengagement de l’État dans le Fonds national des aides à la pierre, maintenant financé par quatre fonds de concours alimentés par les bailleurs sociaux. Sur ce programme persiste la problématique du nombre important de dépenses fiscales, pour un montant estimé en 2018 à 13,48 milliards d’euros, alors même qu’elles sont très complexes à piloter. 

Le rapporteur spécial a choisi de travailler sur l’accès et la gestion du foncier en Guyane : la problématique du foncier est un déterminant majeur de la politique du logement sur ce territoire. Dans le cadre de ses travaux, il s’est rendu en Guyane une semaine en mars dernier. 

La Guyane est un territoire très vaste – 83 000 km², pour une population estimée au 1^er janvier 2019 à 296 000 habitants. Pour des raisons historiques, l’État est propriétaire de 95 % du foncier. L’immense majorité de ce foncier est située dans des zones protégées. 

Le territoire fait face à des défis multiples. La porosité des frontières avec le Brésil et le Surinam et ne permet pas de maîtriser les flux migratoires. La proximité avec le Surinam et fait de la Guyane un territoire de transit de la cocaïne vers la métropole, transportée par des Guyanais aussi appelés « mules ». 

La Guyane accuse également un retard considérable en termes d’infrastructures publiques et d’aménagement du territoire, alors même qu’elle connaît une forte croissance démographique, de l’ordre de 2,5 % par an depuis 2011. 

Le parc de logements guyanais est inadapté à la demande. Les logements sont trop petits par rapport à la taille des familles, une partie du parc est vétuste et l’offre légale est globalement insuffisante pour répondre à la demande. Cela explique le grand nombre de constructions illégales, auxquelles on se réfère souvent par le terme « habitat spontané » ou « habitat informel » : l’agence d’urbanisme de Guyane en recensait 38 000 en 2015. Des quartiers entiers échappent ainsi à toute norme d’urbanisme ou de construction. Cela pose des problématiques sanitaires, environnementales et d’ordre public.

Cela alors que l’État investit financièrement en Guyane sur le sujet du logement : 70 millions d’aides au logement pour solvabiliser les ménages ; des financements fléchés au travers de la ligne budgétaire unique (LBU) du ministère de l’outre-mer pour financer la construction de logements sociaux et très sociaux. 

La raréfaction de foncier viabilisé entraîne en outre une augmentation de son coût, alors que les collectivités territoriales éprouvent de réelles difficultés à remplir leurs missions d’urbanisme, notamment en termes d’aménagement des réseaux primaires (eau, électricité). 

Il est estimé qu’entre l’habitat informel et l’habitat formel, 1 850 logements sont produits chaque année. Or, une étude de l’Agence d’urbanisme et de développement de la Guyane (AUDeG) datée de 2017 fait état d’un besoin de construction et de réhabilitation de 4 400 à 5 200 logements par an pour répondre aux besoins à dix ans.

Pour répondre à ces besoins, une opération d’intérêt national (OIN) a été lancée en mars 2016. Elle est portée par l’Établissement public foncier et d’aménagement de Guyane (EPFAG) ; l’objectif est de produire rapidement au moins 1 000 logements par an. 

L’action de l’État est compliquée par la multiplication des intervenants responsables du foncier. Le préfet est en théorie responsable du pilotage de la politique foncière, mais il doit composer avec la direction régionale des finances publiques (DRFiP), l’Office national des forêts (ONF), la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL), l’EPFAG, ainsi qu’avec les collectivités territoriales. 

La problématique du foncier a également été un sujet lors des événements de Guyane en avril 2017. L’État est perçu comme un propriétaire jaloux de son domaine et peu enclin à le céder, malgré les besoins du territoire. Les accords qui en ont découlé prévoient la cession de 400 000 hectares de foncier aux Amérindiens et de 250 000 hectares aux collectivités territoriales. La localisation, les modalités de cession et l’usage réservé à ces hectares restent encore à déterminer.

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